沪府办发〔2021〕18号

上海市人民政府办公厅关于印发《上海市应急管理“十四五”规划》的通知

各区人民政府，市政府各委、办、局：

  经市政府同意，现将《上海市应急管理“十四五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

  上海市人民政府办公厅

  2021年7月20日

上海市应急管理“十四五”规划

  应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。为更好地从源头上防范化解本市重大安全风险，根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，制定本规划。

  一、发展基础

  （一）发展现状

  “十三五”期间，上海紧紧围绕党和国家有关应急管理的决策部署，牢固树立安全发展和综合防灾减灾救灾理念，把防范化解城市重大安全风险和提升全民防灾减灾意识放在突出位置。安全生产治理能力、自然灾害综合防治能力和应急抢险救援能力明显提高,各类生产安全事故总量和死亡人数总体保持下降态势，城市安全运行总体平稳、基本受控、趋势向好，为高质量发展奠定了新的基础。

  1.应急管理体制机制得到优化。通过深化改革，全方位推动应急管理体制不断健全完善，初步构建起“党委领导、政府负责、社会参与、协调联动”的应急管理工作格局。建立健全灾害风险监测、综合会商研判、预报预警等防灾减灾工作机制，推进应急预案体系建设，搭建城市运行“一网统管”平台，提升应急指挥能力，构建长三角区域一体化应急管理合作机制。

  2.灾害事故防范能效得到提升。推进风险防控和隐患排查治理双重预防机制建设，加强对危险化学品、道路交通、消防安全等重点领域的风险管控、隐患排查，坚持实施政府挂牌督办隐患治理，坚持推进企业安全标准化建设，坚持推进高危行业安全生产责任保险。截至2020年底，上海单位生产总值生产安全事故死亡率为0.013人/亿元，安全生产形势持续稳定好转。强化以千里江堤、千里海塘、城镇排水、区域除涝等“四道防线”为骨架的防汛保安体系，城市灾害防治体系建设成效凸现。截至2020年底，全市已创建381个“全国综合减灾示范社区”，建成Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类等级应急避难场所117个，灾害防御和应对能力得到进一步提升。

  3.多元应急救援力量得到增强。国家综合性消防救援队伍转制改革与能力建设得到有力推进，“十三五”期间，全市共建成消防站49个。截至2020年底，全市消防站总数达到174个。不断加强专职消防队、志愿消防队和微型消防站等基层消防救援力量，大力发展应急救援专业队伍和社会组织。有序组织应急预案演练，突发事件应急协调联动机制更加完善，应急救援能力得到进一步提升。

  4.社会公众安全意识得到提高。以创建安全发展示范城市、安全社区和综合减灾示范社区为引领，以“5·12防灾减灾日”“安全生产月”“119消防宣传月”等主题活动为契机，拓展安全宣传培训渠道。充分发挥安全协会、行业协会和保险机构在安全宣传教育活动中的作用，创新开展公共安全教育、安全体验实训等安全科普活动。

  （二）发展形势

  上海作为超大城市具有复杂巨系统特征，人口、各类建筑、经济要素和重要基础设施高度密集，致灾因素呈现叠加，一旦发生自然灾害和事故灾难，可能引发连锁反应、形成灾害链。同时，传统风险、转型风险和新的风险复杂交织。一方面，城市老旧基础设施改造和新增扩能建设规模、体量巨大，城市生命体的脆弱性不容忽视；另一方面，传统经济加快转型，创新型经济超常规发展，不确定性和潜在风险增加，安全管控更加艰巨。

  1.自然灾害风险有增无减。上海遭遇自然灾害90%以上为气象灾害，地震、地质等其他自然灾害也给城市安全运行带来不容小觑的影响。近年来，海平面抬高、平均气温升高，致使台风频发、潮位趋高、强对流天气多发、暴雨强度加大，黄浦江沿线及东海沿线风险源密集，易造成大险大灾以及次生、衍生灾害。据气象预测，未来20年，强降水发生日数和强度都呈现增加趋势，中雨、大雨和暴雨日数将增多，海平面持续上升和上游泄洪压力对上海城市抵御洪涝灾害的能力构成更大挑战。

  2.城市运行风险载体量大面广。上海现有老旧小区3500余个，24米以上的高层建筑超过6万幢，100米以上超高层建筑超过1000幢，3万平米以上的城市综合体306个。伴随着“五个新城”建设的推进，城市综合体的数量快速增加，对超高、超大建筑亟需加强风险综合管控。截至2020年底，上海地铁运营里程729公里，单日最高客流曾达1329.35万人次；已从大规模交通设施建设期进入养护、维护期，拥有城市桥梁14274座（其中大桥11座），隧道16条，高速公路总长度845公里，城市快速路总长度207公里；此外，还存在复杂交错的城市生命线管网及体量庞大的地下空间。大量长期高负荷使用的城市建筑设施正陆续进入风险易发高发期，客观上形成安全风险累积。

  3.风险行业分布形态多样。工贸化工、特种设备、交通运输、建筑施工、供水供电供气等行业领域存在不同程度的风险。如，全市各类涉及危险化学品的单位约1.7万家，危险化学品总储量约3000万吨；在用电梯总数约27.5万台；汽车保有量已超400万辆，电动自行车超过1000万辆；中心城区地下空间埋设了7大类23种管线约11.86万公里，2020年在建工地约8000个。

  上海继续加强应急管理体系和能力现代化建设、维护保障城市安全运行的责任重大、任务艰巨、时间紧迫，在建设符合超大城市治理特点的现代化应急救援体系、灾害综合防治体系方面还存在诸多“短板”。

  一是应急管理统筹协调机制发挥不足。各类突发事件的关联性、耦合性强，但在有效处理“防与救”“统与分”“上与下”等关系上，依然存在条块分割、重复投入多、资源整合难、信息沟通不畅、协调力度不够等问题，需要在应急管理“全灾种、大应急”和强化多部门高效统筹协同机制上继续下功夫。

  二是灾害事故风险综合防控能力不强。上海城市运行事故风险要素高度集聚，自然灾害导致巨大经济损失、众多人口受灾、阻滞持续发展的威胁有增无减。同时,在城市安全风险统筹防控、复合灾害链研究、风险综合感知等方面能力不足，需要在完善风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制上持续下功夫。

  三是应急救援体系统筹建设实效不足。应急救援指挥“统筹协调、统一调度”的聚势效应仍显不足，应急预案衔接性与精准性、应急力量体系共建共享、应急指挥人员综合能力、应急信息传导响应机制等方面还存在较明显的短板，亟需在应急综合救援体系实战化、精细化建设上持续下功夫。

  四是应急管理基层基础建设力度不够。社会共建共治共享的应急安全文化氛围还不够浓厚，社会多元主体有效融入不足，保险等市场化机制运用不够充分，应急资源综合配置的集约优势仍不明显，应急干部队伍结构和专业素质仍存在不足，在拓展超大城市风险数字化治理方面还较欠缺，需要在依托“一网统管”夯实应急管理基层基础上继续下功夫。

  二、总体要求

  （一）指导思想

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神以及关于应急管理的重要论述，深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，统筹发展和安全，强化安全韧性适应理念，以改革创新为根本动力，以系统性防控守牢城市安全底线，积极推进应急管理体系和能力现代化，为上海加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供安全保障。

  （二）基本原则

  ——人民至上，生命至上。坚持以人民为中心的发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，牢固树立底线思维和红线意识，把保护人民生命安全摆在首位，大力实施安全发展战略，最大程度地降低灾害和事故风险，减少人员伤亡和财产损失。

  ——以防为主，防救结合。树牢风险管理理念，加强各类风险的识别、评估、会商研判和监测预警、响应处置，最大限度地控制风险和消除隐患;坚持事前防范、事中救援、事后救助相结合，做到防灾、减灾、救灾相统一，提升救援综合保障能力。

  ——统筹协调，综合施策。完善集中高效的统一领导，落实联防联动、群防群控机制。充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，鼓励社会参与应急治理，注重发挥市场机制作用，推进城市运行安全综合治理共建共治共享。

  ——依法治理，科技赋能。加强应急管理法治建设，从立法、执法、守法等方面推进城市运行安全风险综合防控。提升应急科技攻关和科技保障水平，推进应急管理数字化转型赋能。加强应急管理学科和人才队伍建设，推动应急产业发展。

  （三）发展目标

  “十四五”期间，上海应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，基本形成与城市定位相适应的优化协同高效的应急管理新局面。安全生产红线意识更加牢固，防范化解重大安全风险的运行机制更加顺畅，安全生产责任制有效落实，风险防控能力显著提升，重特大事故得到有效遏制。以防为主、防抗救相结合的综合防灾减灾体制机制更加完善，灾害防治重点工程成效凸显，城市自然灾害综合防治能力显著增强。统一指挥、发挥专长、数字赋能、通力协作的应急救援机制更加成熟，应急救援综合能力全面提升。强化城市运行的功能韧性、过程韧性和系统韧性，保障上海始终位于全球最安全城市之列，切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

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