一、主要负责人严格履行推进法治政府建设第一责任
人职责
（一） 局党政负责人严格落实法治建设职责
我局领导高度重视法治建设工作，将法治建设纳入部门发展总体规划和年度工作计划，坚持法治建设工作与应急管理业务工作同研究、同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。主要负责人对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调；班子其他成员在其分管工作范围内积极推进法治政府建设各项工作。局党政主要负责人年终述职报告中对年度履行法治建设第一责任人职责情况专题总结，其他负责人在年终述职报告中也对其推进法治政府建设情况作相应述职；党委定期听取法治政府建设情况汇报，严格落实法治政府建设年度报告制度。
（二） 领导干部率先垂范，组织全员深入学习
我局将开展学习习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略纳入党委（党组）中心组学习计划，通过集体学习、个人自学、专家辅导等多种形式，深入领会理解，自觉同习近平总书记重要指示对标对表，同党中央以及市委市政府决策部署对标对表，全力以法治思维和法治方式推进应急管理和安全生产工作，防范化解城市运行重大安全风险，主动应对、妥善处置突发事件和自然灾害。
此外，我局还将法治教育纳入系统干部教育培训总体规划，积极推荐选派领导干部参加各级培训学习，我局举办的有关培训班都将法治课程作为重要内容。对《民法典》等重要法律法规邀请专家学者专题讲授，组织全员学习。利用学习强国、干部在线等各种学习平台，抓好领导干部日常法治学习。组织完成新入职行政执法人员培训；举办法治专题培训班，组织法治工作人员参加宪法宣誓仪式，督促干部谨记誓言、恪守承诺，严格按照宪法和法律行使权力。
二、推进法治政府建设的主要举措和成效
（一）科学民主立法，以法治保障完善城市治理
1.全力推进《上海市安全生产条例》修订工作
在上海市人大常委会、市司法局的关心、支持下，《上海市安全生产条例》修改被列入市人大常委会2020年正式立法项目，并有序推进。成立专班。我局成立了以马坚泓局长任组长的局修法工作领导小组，统筹组织相关处室负责人和业务骨干组成执行专班开展攻关，通过调研、座谈、读稿等形式定期讨论、汇报修法进展情况。动态跟进。及时跟进《安全生产法》修改情况、国家有关文件要求，主动研究本市街镇体制改革和国家应急管理综合执法改革的最新进展，确保体现国家和本市安全生产工作的最新精神和要求。广泛征求意见。通过书面形式，全面征求安委会成员单位、基层应急部门和企业意见；通过视频会形式，与北京市应急管理局围绕立法热点难点问题进行交流座谈。实地调研学习。配合市人大社会委赴山东、河南省调研学习安全生产立法经验；赴市编办沟通基层应急管理队伍建设；赴长宁区、崇明区等实地调研基层和街镇安全生产监管情况，听取修法建议。全面梳理。及时向市人大社会委、法工委和司法局汇报工作进展，邀请市人大法工委、市人大社会委、市司法局有关工作人员共同读稿，对《条例》的框架和基本内容反复梳理、完善。
目前，已形成较为成熟的《上海市安全生产条例（修改草案）》，为与《安全生产法》修改相一致，且避免下一步审议中的调整，经沟通，《上海市安全生产条例》修改结转为2021年立法项目。我局将继续密切关注和跟进上位法修改情况。
2.积极推动《上海市消防条例》修正案出台，完善相关配套制度
3月，新《上海市消防条例》经上海市第十五届人大常委员第十八次会议表决通过，于5月1日起正式施行，从强化政府、部门的消防安全责任，落实中央深化消防执法改革意见，优化消防监管执法模式，织密基层消防治理体系、强化单位落实主体责任，深入推进智慧消防，立法保障消防救援事业发展等方面进行修改。
此外，本市积极推动公安派出所行使有关消防行政处罚权工作。按照市领导要求，从立法授权、委托处罚、集中处罚等多种途径，探索公安机关行使消防行政处罚权的合法性和可行性。推动和配合市公安部门起草《关于进一步加强本市消防执法协作机制的决定》和《集中行使有关消防行政处罚权事项清单》，争取以市政府规章或决定形式出台。
3.制定社会化应急力量参与应急救援紧急征用、补偿和奖励办法
5月，我局提请市政府办公厅印发的《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》实施。《办法》进一步健全政府领导、部门实施的征用体系，完善包括征用范围、征用程序、补偿规则、监督管理在内的征用机制，为突发事件应对的应急物资征用补偿提供具体明确的制度支撑。
4.制定《关于进一步全面落实企业安全生产主体责任的意见》
为进一步落实国务院安委会对本市人民政府安全生产和消防巡查考核时提出的要求，2月，我局出台了《关于进一步全面落实企业安全生产主体责任的意见》，从法治意识、领导责任、全员责任、资金投入、责任保险、机构人员、制度规程、双控机制、教育培训、安全管理、危险作业、外包管理、应急能力、事故处置、奖惩机制、安全体系延伸等15个方面，对强化企业安全生产主体责任作了具体规定。同时，对监管部门的监督保障提出创新举措。
5.全面推进安责险制度出台和落地
根据《上海市全面推行安全生产责任保险制度工作的实施意见》精神及部门工作职责，在总结原有危险化学品安全生产责任保险经验基础上，经充分调研、广泛听取各方意见，2月，我局与上海银保监局共同出台了《上海市危险化学品和工贸行业领域安全生产责任保险实施办法》，力求在原有基础上，扩大安全生产责任保险覆盖范围，提高保障水平，突出预防服务，吸收更多的社会资源投入安全生产工作，为推进本市安全生产形势持续稳定好转发挥积极作用。办法出台后组织开展了危化工贸安责险共保体招投标，保险产品设计开发报备等一系列工作，在2020年的安全生产月中组织专题宣传推广，并完成了危化工贸安责险首单签约。推动共保体成立危化工贸安责险共保体管理办公室，进一步加强和规范危化工贸安责险相关工作。截至2020年12月底，已有373家危化工贸企业完成危化工贸安责险投保，累计保险金额17亿，累计保险费600余万元。为方便和让利于企业，对于已原投保本市危险化学品安责险的400余家企业不新增保费，直接适用新保险的服务保障。此外，我局还协同市住房城乡建设管理委于上半年出台了《建设工程安全生产责任保险实施意见》，将建筑领域原有多个责任险整合入安责险，进一步推广安全生产责任保险在不同行业的贯彻实施。
（二）全面依法履职，切实加强法治政府建设
1.完善文件、决策的法治审查制度
2020年8月，我局制定了《上海市应急管理局行政规范文件管理实施办法》，进一步明确了规范性文件的规定事项、禁止事项、制定程序、备案、评估、清理等。日常工作中我局认真落实合法性审查制度，坚持未经审查的规范性文件不得提交党组会、局长办公会会讨论，全年制定并报备6件，无退回修改。及时开展规范性文件清理，严格落实规范性文件的制定、管理、备案审查制度。11月，我局制发《重大行政执法决定法制审核目录》，对重大行政执法决定法审事项进一步明确。
2.切实提升执法规范化水平
着力增强执法监督、法治培训的整体性、协同性。组织“四位一体”的执法规范评议活动，深入开展包括优秀案卷评选、案卷合法性评查、典型案例汇编在内的案卷评议，组织法学学者、律师、外省市安全生产执法部门领导、外单位执法监督机构领导等各方面专家对市、区应急管理局报送的20份行政处罚案卷进行评查，查找问题、督促改进，发掘优点、示范引领。督促各区应急管理局结合实际，制定并落实执法“三项制度”。贯彻应急管理部关于《安全生产执法手册（2020年版）》要求，要求及时启用新版执法文书。强化法治培训，着眼于提升法治思维和法治能力，对市、区两级从事法治、执法等工作的80余人进行集中培训。聚焦执法规范性问题，结合学习贯彻深化应急管理综合行政执法改革意见等，安排以法治思维推进应急管理、综合执法改革解读、执法规范解析等课程，邀请法学学者、应急部执法局领导、司法系统依法行政资深人员、外单位执法监督机构领导等各方面专家，针对不同主题、从不同维度授课。
3.全面推行行政执法“三项制度”
2月，我局印发行政执法“三项制度”，聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节，强化执法信息公开、透明，践行公开为原则、不公开为例外的理念，将本市应急管理系统的执法主体、权限（包括种类、依据）、程序（流程）、裁量基准、救济渠道等，按照市司法行政部门确定的格式、标准在全市统一的公示平台公示。各级应急管理部门的行政执法权力事项、办事指南、权责清单、随机抽查事项清单、行政执法人员执法证件信息等，通过信息共享的方式，由公示平台向社会公开。规范执法全过程记录，把文字记录作为基本方式，探索推进音像记录，推动执法全过程留痕和可回溯管理。严格法制审核，明确审核内容和程序，重大执法决定作出前必须经过法制审核，有力保障重大执法决定合法有效。此外，督促、指导全市应急管理系统全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度，各区应急管理局基本建立本单位执法“三项制度”。
4.完善轻微免罚和自由裁量基准制度
3月，出台《上海市危险化学品和工贸企业安全生产轻微违法行为自由裁量规则（试行）》，对安全生产法律法规中“可以处罚”（也可以不罚）的情形进一步规范，明确了不予处罚的适用范围、基本原则和常见行为，切实支持企业复工复产，优化营商环境。自由裁量制度进一步健全。积极回应基层执法部门和执法人员关切，起草应急管理行政处罚裁量规则和行政罚款裁量表，面向社会公众和应急管理系统征求意见，梳理行政处罚事项近150项，基本涵盖常见和主要违法行为，采用百分比打分模式，综合考虑违法行为的危害性、主观过错程度、社会危害程度以及当事人的悔过程度等情形，多维度、多因素考量违法行为，细化、量化裁量标准，明确不同裁量因素判定条件，推动处罚公平、裁量公正、执法规范。
5.加强行政执法与刑事司法有机衔接
7月，我局与市公安局、市高法院、市检察院等单位联合出台《上海市安全生产行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》和《上海市安全生产行政执法与刑事司法衔接工作联席会议制度》，通过定期会议，部门间进一步加强相互协作，统一法律适用，优化完善案件移送、案情通报、信息共享等工作机制运行。
6.积极推进“互联网+监管”
依托城市运行“一网统管”平台，统筹推进“应急管理综合应用平台（一期）”项目落地实施。组织开发开放式、积木式的可组装调用的应急处置通用插件。积极推进“危险化学品全过程监管信息系统”实施，重点建设危险化学品安全生产风险监测预警系统，全力打造危险化学品全过程安全监管“一张图”2.0版。按照统一指挥、反应灵敏、协同高效原则，组织建设本市指挥信息网，加快应急指挥救援信息系统（含突发事件预警信息发布应用系统、应急救援航空指挥应用系统等）建设进度。
7.深化简政放权，全面实现一网通办
我局所有行政审批事项纳入并依托“一网通办”平台，全面实现“一网受理，全程网办，一次办成”。不断优化审查流程和要素，本市政府部门核发的材料全面实现“免提交”，审批承诺时间、申请人实际需提交材料分别比法定时间和法定材料减少60%、62%。进一步支持基层改革先行先试，再次向浦东新区下放4项行政审批，向临港新片区管委会集中下放12项行政审批。印发《推进落实“证照分离”改革全覆盖试点工作实施方案》，在全市复制推广“证照分离”改革举措。完成《危险化学品建设项目安全评价报告编制服务指南》和《金属冶炼建设项目安全预评价报告编制服务指南》，提高中介服务透明度和服务效能。
8.全面推行政府信息公开
我局紧紧围绕应急管理中心工作，聚焦市场主体和社会公众在应急管理方面的关注关切，持续提升政务公开标准化、规范化水平，全面推进领域、决策、执行、管理、服务、结果等信息的依法公开，力求提高工作的透明度和公信力。局主要领导先后出席市政府新冠肺炎疫情防控新闻发布会、上海人民广播“2020上海民生访谈”、长三角一体化应急管理协同发展暨首届长三角国际应急减灾和救援博览会新闻发布会，深入解读相关政策背景，及时准确传递权威信息。2020年，在官方网站“上海应急管理”共公开各类政府信息1267条，共受理政府信息公开申请52件，全部按时办结。
9.强化日常事务合法性审核和复议应诉等工作
2020年，完成各类合同的法律审核150余件，完成各类法规规章规范性文件征求意见117件，完成信息公开法律审核48件，有效避免法律争议。全年共行政复议6件，无被撤销或判决违法；行政诉讼8件，全部得到司法机关的支持，无一败诉。无行政复议纠错案件，无行政诉讼败诉案件，未收到司法建议书、检察建议书或纠正违法通知书。
10.完善信访举报奖励等工作机制
进一步完善本市应急管理系统信访工作体制机制，探索建立市民诉求综合处理平台，从源头上加强和完善业务咨询、投诉举报等非信访类事项的疏导，引导相关诉求处理归入专属途径，全年共妥善处理各类信访诉求2466件，与2019年基本相当。同时，加强信访工作人员队伍建设，优化信访工作人力资源配置，邀请市信访办专家为信访工作人员专题培训，不断提升信访服务水平。进一步发挥举报奖励在安全生产中的激励作用，通过官微推送，向广大市民宣传举报奖励政策及案例，并公开举报奖励途径，对举报查实且符合奖励条件的29人进行了奖励，奖金总额约8.34万元，较2019年增长近20倍，形成人人积极有序参与社会治理的良好格局。
11.进一步发挥政府法律顾问作用
2020年，在原有1名法律顾问的基础上，我局再增选2名，积极引入外部法律资源。已组织政府法律顾问参与重大行政决策和规范性文件合法性审查工作，并将修改、完善相关规定，优化固化工作机制。此外，我们还通过安排法律顾问深入参与行政执法、行政复议、行政诉讼、合同审查、法治宣传等各项工作，充分发挥其在依法行政中的参谋、顾问作用，有力推动、保障法治政府建设。在积极引入外部资源的同时，进一步加强自身法律队伍建设，目前我局已有4人获得公职律师资格。
12.进一步完善建议提案办理工作
2020年本市“两会”期间，我局共接受办理市人大代表建议和政协提案42件。其中，市人大代表建议26件（主办11件，会办15件）；政协提案16件（主办7件，会办9件）。两会后收到市人大代表建议1件（主办1件）；政协提案1件（会办1件）。2020年完善了办理建议提案工作办法。建立分级责任制。局长（法定代表人）为建议提案办理的第一责任人，分管建议提案工作的负责人协助，各业务分管领导负责所分管业务范围内的建议提案办理工作。明确职责分工。明确了归口主管部门与承办部门的职责分工，提升协同办件效能。细化工作流程。对来件接收、来件分办、办理形式、办理时限、办理结果逐一明确程序规范。尤其详细阐述了沟通走访、复文等重点环节的具体办理要求，提升规范。突出跟踪反馈。强调跟踪反馈机制，对于能够解决的应及时予以解决；对于列入工作计划将来解决的，要制定详细计划；对于因各种困难无法解决的，要明确阐述限制条件。从而进一步推动建议提案办理进度，提高建议提案采纳和成果转化程度。
13.拓展途径方法推动法宣普法
积极利用《上海市安全生产条例》修订等契机召开各种主体参与的研讨会、座谈会，边立法边普法。在全国应急管理普法知识竞赛和普法作品征集活动中获得优秀组织奖，组织的普法作品获得1个一等奖、2个二等奖和1个三等奖。结合疫情防控常态化的要求，“安全生产月”期间，通过线上线下相结合的方式，聚焦安全生产专项整治三年行动，通过开展教育培训、隐患曝光、问题整改、经验推广、案例警示、监督举报、知识普及等既有声势又有实效的法治宣传教育活动，增强全民守法意识、安全意识，提升公众安全素质。
三、下一步工作建议
（一）进一步厘清应急管理监管执法职责
应急管理综合行政执法改革意见的出台，在基本解决执法队伍身份的同时，也对应急管理监管执法职责范围进行了界定。其中关于地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等应急抢险和灾害救助、防震减灾等方面行政处罚、行政强制等职能的法律规范目前尚不够清晰。建议加快对相关法律法规的梳理和制修订工作，指导地方依法行政。
（二）进一步完善标准体系
标准是法律法规的有力补充和完善，几乎每一条法规规范背后都需要相应的标准进一步细化明确，复杂性、技术性、科学性兼具的应急管理工作离不开大量标准的支撑。现实情况是标准缺失、老化、滞后问题仍较为突出。建议在积极优化完善应急管理法规体系的同时，将技术性标准的制修订工作一并纳入考虑，特别是要考虑许可和执法过程中如何执行标准，执行哪些标准的问题。
